NOTAS SOBRE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

Cuando la administración, manifestando su poder coercitivo, reclama dinero de los particulares convirtiéndolos en contribuyentes del erario público no lo hace guiada por un capricho ni como medio de punición de determinadas conductas consideradas poco deseables, aunque todavía no directamente punibles, como fumar, beber o conducir un vehículo privado si no, lisa y llanamente, porque necesita recursos.

Es curioso como, de los dos ámbitos financieros de la gestión política (los ingresos y los gastos públicos) el debate parlamentario, social y mediático da vueltas a éstos últimos mientras, en el mejor de los casos, resolvemos el capítulo de ingresos con un par de tópicos que ni siquiera ejemplifican un debate ideológico donde unos postulados del pensamiento progresista se contrapongan a otros de carácter conservador.

La cultura política dominante ha asimilado la despolitización de la política de ingresos públicos dando por buenos unos criterios de tipo general. Estos principios hoy universalizados provienen de planteamientos conservadores, son (o fueron) eminentemente políticos en su origen pero han sido asumidos por la socialdemocracia como parte del pago de la penitencia autoimpuesta tras la caída del muro de Berlín. Las élites de los partidos socialdemócratas han estudiado, al fin y al cabo, los mismos textos y en las mismas universidades que las demás élites.

Da la impresión de que finalizada por fin la historia, desaparecida toda utopía alternativa, se constata la eficacia científica de las fórmulas económicas neoconservadoras y es tanta su legitimidad que el debate político no versará ya sobre si pueden hacerse otras cosas sino sobre si los gobiernos ejecutan las únicas políticas posibles de un modo más o menos eficiente.

Esta extensión abusiva de la “verdad científico-económica” al campo de la política presupuestaria es una exageración evidente.

En primer lugar porque la economía no deja de ser una ciencia del comportamiento humano cuyas conclusiones no pueden ser adoptadas nunca, ni siquiera en aquellos puntos aparentemente mas sencillos, con la rigidez y exactitud matemática aplicable a otras ciencias del tipo denominado “duro”, como la física o la química.

Si vamos a tratar de entender y predecir comportamientos humanos (humanos y colectivos) debemos aceptar una gran dosis de incertidumbre, de interacciones, de caos en definitiva. La validez de las leyes económicas es siempre relativa. El socialismo dogmático se equivocó precisamente cuando no supo ver que solo mediante grandes dosis de violencia era posible ajustar las conductas de las personas a un comportamiento que se suponía científicamente previsible y moralmente superior, lo que venía a demostrar por contra, que tal elucubración científica no debía ser muy atinada (ni tampoco el criterio moral aplicado) pues exigía el sacrificio de los seres humanos realmente existentes en el altar de un imaginario “hombre nuevo”.

Ahora bien, reconocer que el mercado, funcionando en un régimen de libertad y transparencia, es más eficiente que ningún otro sistema a la hora de asignar y distribuir recursos y de casar ofertas con demandas (algo pacíficamente admitido) tampoco debería llevarnos al fundamentalismo de declarar suprimible toda intervención de los poderes públicos ni a suponer, candorosamente, que las directrices de política económica deban ser dictadas desde instancias técnicas presuntamente apolíticas e independientes tal y como se ha puesto de moda últimamente.

A fuerza de establecer para las decisiones de política económica un fundamento ajeno al desacreditado mundo de la política y que reciba su legitimidad de una fuente de origen científico-técnico, hemos reducido a su mínima expresión el campo de actuación del poder representativo de los ciudadanos y aún dentro de éste (el debate presupuestario) manejamos un mar de tópicos que aparecen como cánones técnicos. Por ejemplo: Que los ingresos no pueden aumentar… Que la inversión es buena pero el gasto malo… Que, entre los gastos, siempre es mejor la transferencia o la subvención a terceros que la compra de bienes o servicios, etc. Todos estos principios, constantemente aplicados al margen de su ínfimo rigor ¿Son, simplemente atavismos?… ¿pseudociencia?… ¿lugares comunes sostenidos por la rutina como “cuentas de la vieja”?… ¿Son tan inocentes o tan apolíticos como podría parecer?… Creo que no. Parten de una posición estrictamente política, es decir, de la defensa de unos intereses (de los intereses de unos) en perjuicio de los intereses de otros.

¿Quién puede demostrar que el dinero en manos del mercado favorece el crecimiento económico (siempre y en todo caso) más que el dinero en manos del estado? ¿Quién puede decir que las subvenciones agrícolas o industriales, por ejemplo, aceleran la economía más que las prestaciones sociales? Y así, todo.

Ninguna política es nunca “la única posible”. Mucho menos la política económica. La propia economía implica el dilema entre recursos escasos y fines alternativos. Cada individuo afronta esta cuestión en cada momento. Cada cual conoce sus propios fines, sus demandas, su jerarquía de objetivos… y sabe, mejor que nadie, los medios con los que cuenta. Aún así, la decisión no es fácil. Jerarquizamos nuestros deseos en un estadio dado de información, en un escenario que cambia constantemente y que nos hace modificar nuestras previsiones y nuestras demandas.

Si, entonces, ninguna decisión económica, siquiera la individual, está presidida por la certidumbre científica… ¿Cómo puede alguien atreverse a concretar nada menos que el interés general, el bien común económico de toda la sociedad despreciando el humilde procedimiento democrático?

Por el contrario, es en ésto en lo que consiste, precisamente, la política presupuestaria, en decidir cuales son los intereses particulares (de pocos o de muchos, por unas razones o por otras, etc.) que el sistema público va a adoptar como suyos para convertirlos en “Interés General”. Y como se trata de economía, es decir de recursos escasos, el sistema político deberá adoptar coincidentemente con esta decisión otra, la de quienes y como van a financiarlo.

¿Porqué esta segunda decisión se oculta? ¿No debe haber una política de ingresos que determine, de entre las distintas fuentes posibles de recursos, cuales se van a utilizar y en que medida?… Y, siendo una de ellas, principalísima, la de reclamar, a las personas y empresas que operan en el mercado sus aportaciones… ¿Es irrelevante la distribución de las cargas fiscales? ¿Se trata de una cuestión técnica o política?

Es indudable la importancia capital que tiene la fundamentación técnica de toda decisión política en materia fiscal. No podemos hacer abstracción del hecho de que la actividad fiscal del poder político no deja de ser una intervención en la complicadísima red de relaciones entre los distintos agentes económicos que operan en el mercado y por lo tanto, en sus equilibrios. Conocer los efectos de nuestras decisiones políticas, prever sus consecuencias para ajustarlas a los efectos positivos buscados minimizando en lo posible sus externalidades negativas es absolutamente necesario, siempre y cuando esta reflexión no nos conduzca a la parálisis (los efectos dejan de ser buscados) o bien, se sustituyan los efectos políticos inicialmente perseguidos por otros generados por el propio proceso técnico burocrático.

Pongamos algún ejemplo actual. Nadie puede negar que el objetivo del mantenimiento a largo plazo de un equilibrio entre prestaciones y cotizaciones del sistema de seguridad (la autofinanciación del sistema) es un objetivo deseable. Este equilibrio se ve amenazado por multitud de aspectos que tienen que ver con la evolución económica, tecnológica y demográfica, entre otros. Ante tal panorama hay, como siempre, dos alternativas básicas: disminuir las demandas o incrementar los recursos ¿Cuál es la razón por la que prácticamente todos los comentaristas eliminan de su análisis la posibilidad de financiar la solidaridad intergeneracional a través de los impuestos en la medida en que resulte necesario y proponen como recurrente alternativa la reducción de las prestaciones públicas y su sustitución por prestaciones privadas financiadas por los propios interesados (que puedan) a lo largo de su vida activa?… ¿Es un planteamiento técnico o es un planteamiento político?

Otro, ¿Debe el sistema público financiar la enseñanza superior “a fondo perdido” o debe tan solo “anticipar” al estudiante un dinero que después devolverá en los primeros años de su vida laboral?… ¿Deben ofrecerse prestaciones sanitarias gratuitas y universales con independencia de su coste?… ¿Han de pagar los pobres sanos a los ricos enfermos? etc., etc.

Hay muchas preguntas de este tipo y muchas respuestas posibles. Lo que quiero señalar no es (no podría) cuáles son las respuestas acertadas, sino el hecho de que, sea cual sea la respuesta que demos en cada ocasión, siempre será una respuesta política, no técnica ni científica.

El origen conceptual de esta confusión entre ciencia económica y política económica estriba, a mi parecer, en el hecho de que de entre los posibles valores o principios que se hacen presentes en la convivencia humana, la economía y la política comparten algunos pero discrepan en otros. El mercado, en cuanto que fenómeno social, precisa para su buen funcionamiento de una estructura y de unos comportamientos que respeten, por ejemplo, la libertad y la transparencia. Libertad para que los intereses de cada agente puedan ser transaccionados mediante intercambios percibidos como satisfactorios. Transparencia para que todos los intervinientes, con independencia de su mayor o menor perspicacia, preferencias, imaginación o arrojo, puedan adoptar sus decisiones con un máximo de información veraz.

Hasta aquí dos principios cuya aplicación puede ser compartida enteramente entre mercado y sociedad política. Cuanta más libertad individual y cuanta mas transparencia informativa mejor para todos, para comerciar o, simplemente, para vivir.

Las cosas, sin embargo, comienzan a complicarse a partir de este momento. ¿Qué hacemos con la Igualdad?… ¿Hasta qué punto la igualdad es necesaria? ¿Hasta qué punto es, incluso, deseable?

No cabe ninguna duda de que, desde el punto de partida de una teórica libertad absoluta, la aplicación de cualquier otro principio político supone una cierta limitación. La transparencia, por ejemplo, nos obliga (es decir, nos limita) a no mentir, incluso a no ocultar, a no estafar, etc.

¿Cuánta igualdad es necesaria para que funcione bien el mercado?… ¿Hasta qué punto libertad e igualdad se encuentran en una posición dialéctica?… ¿Basta con unas reglas de juego iguales o es conveniente una igualdad de oportunidades de partida?. Cuando el Estado, por ejemplo, grava con un determinado impuesto las herencias al tiempo que gasta unos recursos en educación está adoptando una concreta posición política que limita la acumulación de capital y aumenta el número de competidores en un determinado segmento social. La decisión política adoptada tiene, por tanto, indudables efectos económicos, altera el mercado, pero… ¿Lo hace por razones estrictamente políticas (es decir, subjetivas) o se trata, asimismo, de una medida de higiene del sistema económico?… ¿Da igual que haya pocos ricos y muchos pobres, tal y como Marx profetizaba que ocurriría de seguir las cosas como estaban en el siglo XIX o resulta que un mercado con renovación de sus élites y ensanchamiento de su base operativa es, objetiva (científicamente) más eficiente, más competitivo y genera más riqueza?

Dicho de otro modo, salvo para algunos neoliberales radicales, parece aceptable que una cierta intervención pública en pos de determinados estándares mínimos de igualdad no solo satisface un imperativo ético políticamente asumido sino que tiene saludables efectos sobre la marcha de la economía en general. A partir de ahí las actuaciones del poder político, en la medida en que vayan desarrollando el principio de igualdad, irán alterando el “statu quo” vigente, favoreciendo a unos y perjudicando a otros, es decir, abriendo la brecha del debate político al margen… ¿en contra?… de la marcha del mercado.

¿Y la Solidaridad?… ¿Para qué necesita el mercado la solidaridad?… ¡Para nada! Cabe imaginar que un cierto grado de igualdad es conveniente para el desarrollo del capitalismo pero… ¿Para qué la solidaridad? La solidaridad es un principio de aplicación estrictamente anticompetitiva. La solidaridad puede ser necesaria para una buena vida en sociedad (“areté”) pero la solidaridad como principio (que no es lo mismo que la adopción ocasional de alianzas entre competidores) es siempre antieconómica. El discurso neoconservador sobre el subsidio de paro como elemento desincentivador del trabajo o, por ejemplo, sobre el “efecto llamada” de las políticas de regularización de inmigrantes ejemplifican esta afirmación.

Vemos pues que mercado capitalista y sociedad política comparten algunos principios, pero no todos. Por ésto, aquella sociedad política que abandona una parte sustancial de su capacidad de acción en manos de los intérpretes de las leyes del mercado está renunciando al desarrollo de determinados principios en esos ámbitos, precisamente los que tienen que ver con la Igualdad y la Solidaridad (y esta renuncia es, en sí misma, una opción política).

Ni siquiera es cierto que los teóricos del mercado pueden extraer conclusiones directamente aplicables desde apreciaciones contrastadas empíricamente (científicas). Inevitablemente sus decisiones serán decisiones políticas (por sus consecuencias respecto de los conflictos sociales de intereses) con la diferencia de que serán decisiones políticas adoptadas fuera del sistema democrático de poder sometido a control. Las determinaciones políticas impuestas por las instancias regulatorias denominadas “independientes” no son independientes en términos absolutos, se trata de un puro eufemismo. Son independientes de un gobierno que a su vez (y al fin y al cabo) depende de un Parlamento representativo, pero no son independientes del influjo de otros poderes económicos, sociales, corporativos, etc. mucho menos transparentes, pero tan políticos como el propio gobierno.

Volviendo, pues, a la determinación presupuestaria, diremos que la administración necesita recursos para ejercer sus competencias políticas y que será el sistema parlamentario el encargado de decidir el cuánto, cómo y en qué. Decisión política donde las haya.

En nuestro Estado de Derecho, en España, los principios que inspiran la organización jurídico-política son la Libertad, la Justicia, la Igualdad y el Pluralismo Político (art. 1.1 de la Constitución Española). Podía haberse optado por otros pero el pacto constitucional fue así. Lo que se puso en marcha en la transición era un “Estado Social y Democrático de Derecho” y no otra cosa.

Esta Igualdad, entendida como Valor Superior del Ordenamiento Jurídico, es decir, como fuente inspiradora, eficaz y obligatoria de la legislación, no debe ser teórica sino “real y efectiva” (art. 92 CE) por lo que los poderes públicos quedan obligados a promoverla mediante, entre otras cosas, una “distribución de la renta regional y personal mas equitativa” (art. 401 CE) y un sistema tributario “inspirado en los principios de igualdad y progresividad” que se complementa con una “asignación equitativa, eficiente y económica de los recursos públicos”. (art. 311 CE)

De lo antedicho deducimos, en primer lugar, que todos los españoles debemos pagar, en principio, los mismos impuestos (igualdad) excepto en la medida en que la progresividad del sistema tributario cargue con una mayor intensidad las rentas mas altas (equidad). Dicho de otro modo, a la hora de pagar impuestos todos los españoles deben estar sometidos a unos mismos tipos en función de su riqueza sin que puedan existir diferencias no asentadas en razones de equidad, es decir, privilegios. El caso es que suponer que algo tan sencillo de explicar se corresponde con la realidad,… ¡es mucho suponer!.

De un lado porque aparecen situaciones de excepción como el Concierto Económico del País Vasco que entroniza una injustificada desigualdad a partir de una afirmación tan falsa (por mucho que lo diga un texto legal) como la de que se trata del “sistema foral tradicional de Concierto Económico”. Falso carácter foral pues el Concierto es posterior en varios años a la propia abolición de los fueros mismos. Falsa foralidad que se invoca con el fin de poder “enganchar” tal institución con la legitimidad histórico-jurídica ofrecida por la D.A. 1ª de la Constitución, procedimiento, todo hay que decirlo, que ha tenido un éxito político rotundo, por lo menos hasta la fecha, otra cosa será lo que pueda ocurrir ahora, cuando parece que todas las comunidades autónomas buscan alcanzar sistemas privativos de financiación en base a distintas argumentaciones de carácter histórico mas o menos imaginativas.

La epidemia actual de victimismo regionalista que recorre España puede terminar siendo una “shumpeteriana” solución… lo que no sabemos todavía es cual será el coste final.

Ello al margen de que por ningún lado aparezca la posibilidad de aplicar un principio de “tradición” que pueda enervar el superior principio de Igualdad. En efecto, la pervivencia de un privilegio exige que se mantenga en un discreto segundo plano, que los beneficiarios no hagan ostentación, que los perjudicados no lo sientan demasiado, les resulte aún mas gravoso el denunciarlo o esperen secretamente compartirlo en un futuro.

¿Prevalecerán los principios de Igualdad y Solidaridad defendidos históricamente por la izquierda política o triunfará un principio de diferenciación identitaria regional, patrimonio típico de los movimientos nacionalistas burgueses? ¿Cómo se resolverá la dialéctica entre Igualdad (vertical) y Diferenciación Regional (horizontal)?

Volviendo a Euskadi, dicha desigualdad se hace patente no tanto por el hecho de que los tipos impositivos en el País Vasco sean menores que en el resto de España (que lo son y así la Unión Europea nos sacude y nos sacudirá, pues la excepcionalidad fiscal rompe las reglas del mercado único, es decir, forma parte de esa”dosis de igualdad” que incluso los defensores del mercado concebido en términos ultraliberales consideran necesario para su correcto funcionamiento) sino por otros dos motivos sobre los que se reflexiona bastante menos.

El primero tiene que ver con la gestión de los impuestos. Si, teóricamente, los tipos impositivos son los mismos, la presión fiscal (porcentaje de tributos recaudados sobre PIB) debería ser también prácticamente idéntica. Si a igualdad de tipos la presión fiscal en un determinado territorio (32,8 en el País Vasco en 2002) es mas baja que en el territorio común (36,5) ello nos indica que el recaudador local está siendo mas benevolente, o sea, menos eficiente en su ingrata tarea. ¿Porqué suponemos que la Hacienda es un personaje insaciable que se esfuerza por estrujar mecánica (es decir, apolíticamente) todo lo que pueda al contribuyente? ¿Qué ocurre con las Haciendas Forales?… ¿Cómo se sitúan las provincias vascas y Navarra el “ranking” de presión fiscal?. En principio, la supuesta mayor eficiencia derivada de la proximidad al contribuyente y del reducido ámbito territorial de su fiscalización debería optimizar su potencial recaudatorio con respecto a la “lejana” Agencia Tributaria Estatal… ¿Ocurre así… o todo lo contrario?

El régimen de Concierto, desde luego, no incentiva el celo del recaudador foral fundamentalmente por que (y éste es el segundo motivo) las administraciones públicas vascas al quedarse, en conjunto, con todo lo recaudado menos el Cupo, disponen de una más que holgada suficiencia financiera para el ejercicio de sus competencias, como lo demuestra el hecho de que las partidas de gasto e inversión son notablemente superiores a las de casi todas las demás administraciones autonómicas, provinciales y locales de España mientras el País Vasco no se encuentra prácticamente endeudado (alrededor de 3.000 millones de euros en el 2003) o, incluso, mientras que la Administración Autonómica dispone de unos mas que saneados remanentes (925 millones de euros en 2003).

Y, en tercer lugar. ¿Tiene sentido hoy en día el cálculo del Cupo en el 6,24?. En efecto, aún mediante el sistema de Concierto… ¿Porqué no va a aportar la rica Euskadi (los ricos ciudadanos vascos) una cantidad mayor al Estado para que éste pueda desarrollar políticas solidarias en cualquier punto del territorio nacional a favor de las personas menos pudientes?. Como diría nuestro Lehendakari… ¿Qué hay de malo en ello?… ¿No somos un pueblo solidario?

Y es que ésta y no otra es la madre del cordero del debate financiero público. Es una patraña hablar de balanzas fiscales entre las Comunidades y el Estado por la sencilla razón de que los impuestos no los pagan las Comunidades sino la gente. Sin embargo es muy evidente que la balanza fiscal de cada persona (lo que paga en impuestos menos lo que recibe en forma de gasto público) es la que resulta verdaderamente significativa.

¿Porqué no hacemos este trabajo?… Aunque, insisto, la comparación territorial me parece falsa, podríamos comparar la presión fiscal per cápita con el gasto público por habitante y ver como quedan estas “balanzas individuales” de las distintas comunidades. Nos sorprendería, tal vez, encontrar que se cumple a rajatabla la vieja Parábola de los Talentos de que “a los pobres se les quitará y a los más ricos, aún se les dará” (Mateo 25,14-30).

Las conclusiones que se pueden extraer de todo ello serían que, asentado constitucionalmente el Principio de Igualdad como un valor superior de todo el ordenamiento jurídico español (estatal o autonómico) no cabe legitimar en hipotéticas deudas o derechos históricos regímenes excepcionales de financiación, ni por el lado de los ingresos (Concierto Económico Vasco o pseudoconcierto catalán) ni por el del gasto (compensación de “deudas históricas” imaginarias como la gallega o andaluza).

Consecuencia del mismo principio, siendo como es una sola Ley (mejor o peor) la de Financiación de las Comunidades Autónomas y existiendo, que se sepa, un Principio de Solidaridad Interterritorial vigente, no puede someterse la financiación de las distintas comunidades al albur de una negociación bilateral entre el Estado y cada una de ellas. Si tal negociación tuviera lugar las posiciones negociadoras estarían basadas, no en las necesidades financieras de cada una para el sostenimiento eficiente de sus competencias, sino en su fuerza económica y sobre todo, política.

No olvidemos el hecho de que cuando hablamos del “poder político” de una región nos estamos refiriendo a su representación parlamentaria y de que ésta es mas efectiva en la medida en que pueda actuar como una minoría organizada. De este modo las regiones serán “más importantes” tanto en cuanto que tengan un mayor número de diputados y tales diputados actúen de un modo unificado, cosa que solo ocurre allí donde la presencia de grupos nacionalistas de fuerte implantación electoral permite constituir eficaces minorías político-regionales (Euskadi (PNV); Cataluña (CIU); Canarias (CC)). Como podemos observar estas minorías hiperrepresentadas han sido los “partenaires” históricos de los gobiernos españoles en minoría de modo que su poderosa influencia explica la actual evolución política y el destino de la dialéctica Igualdad-Diferenciación Identitaria: Más identidad, más privilegios, menos igualdad, menos solidaridad, ni más ni menos.

Por tanto, si la financiación de las Comunidades Autónomas se convierte en algo a negociar con el Estado y deja de ser una “Política de Estado” las comunidades mas poderosas (mas ricas y más nacionalistas) obtendrán mejores condiciones en perjuicio de las mas pobres y “españolas”, lo que representará una involución antisolidaria de todos los mandatos recogidos en el pacto político que hizo de España una democracia: la Constitución de 1978.

A mi juicio, éstos deben ser los materiales con los que construir un debate que enfrente la actual crisis del modelo financiero público y constitucional español y no el puramente simbólico de si somos o dejamos de ser una Nación. Si no es para ser libres, iguales y solidarios… ¿Qué más da lo que seamos?

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