EL CONCIERTO: LO MATERIAL Y LO SIMBÓLICO

Los hechos políticos tienen dos tipos de componentes que no debemos soslayar al realizar cualquier análisis. Por un lado y aunque no intentemos un acercamiento a las cuestiones desde una perspectiva estrictamente marxista, no cabe duda de que los conflictos políticos y sus resultantes jurídicas o administrativas constituyen la manifestación evidente de las tensiones económicas producidas en el seno de nuestras sociedades-mercado. Luchas comerciales; grupos de interés en pugna; aspectos materiales, en definitiva. Al mundo de la política interesa el quién, el cómo y para qué se hará con el poder público, su potestad de regulación y su potente maquinaria de gasto e inversión.

Lo dicho, sin embargo, no agota el contenido de la política. Si lo hiciera, estaríamos en presencia de una sociedad más que racional, incluso mecanicista, impropiamente humana y ciega, insensible ante los componentes pasionales, simbólicos, irracionales si se quiere pero inevitables y esenciales para comprender al ser y a la sociedad humana.

Se ha señalado, creo que con muchísima razón, que ese intento de desarrollar una “nueva” sociedad racionalizada hasta el extremo mediante el uso de un castrante poder coercitivo autoritario está en el origen del fracaso del comunismo y en el de la explicación de los episodios de dramática irracionalidad genocida que han sucedido tras la desaparición de los regímenes del llamado “Socialismo Real”.

Factores materiales, entonces, pero también factores simbólicos como ingredientes de la política.

La cuestión se complica cuando, simbólicas en fin ellas mismas, la ética y la estética vigentes en cada civilización otorgan diferentes valores a cada uno de los distintos componentes, de forma que los discursos políticos (la política expresada) no constituyen prácticamente nunca un fiel correlato de los intereses políticos (la política pensada) ni de los sentimientos políticos (la política sentida). No hace falta ser demasiado perspicaz para constatar que, en términos generales, los aspectos materiales de la política tienden a ser pudorosamente ocultados en favor de otros más ideológicos o más románticos, más “políticamente correctos” en definitiva.

Así, en cada hecho, en cada declaración, en cada respuesta, en cada decisión comunicada al ciudadano encontramos una mezcla de intereses y de pasiones, de aspectos materiales y simbólicos, colectivos y personales en proporciones siempre distintas y siempre subjetivas de las que el ciudadano, que también sufre sus propios sesgos (pues si nada de lo que se dice es objetivo, tampoco es así nada de lo que se oye) extraerá una opinión, y en su conjunto, la denominada Opinión Pública.

Si aplicamos un razonamiento de este tipo al caso reciente del dictamen del Abogado General del Tribunal Europeo de Justicia confirmaremos algo de esta tesis sobre la dualidad de las opiniones políticas.

En el complicado asunto de la definición y de los límites de la autonomía fiscal vasca en el seno de la Unión Europea encontramos en revoltillo aspectos financieros, económicos, jurídicos, históricos y, desde luego, políticos, aspectos políticos que tienen que ver mucho con la construcción constitucional de la Europa de Mastricht pero más aún con la propia construcción constitucional de España y con la incardinación de Euskadi en el Estado de las Autonomías diseñado en 1978.

Hablar del Concierto Económico, su relación con el antiguo régimen foral y su actualización es algo que daría (que ha dado con frecuencia) como para varios libros. Bástenos ahora, asumiendo el riesgo de simplificar excesivamente, señalar que del conjunto de normas jurídico-públicas recogidas, por ejemplo en Vizcaya, bajo el título de “Fueros, Franquezas y Libertades” (tal y como se puede leer en los Autos de la Junta reunida en Guernica el 5 de abril de 1526) tras el proceso político sufrido, que adquirió en el siglo XIX un signo claramente abolitorio (en consonancia con el auge racionalista y “modernizador” del pensamiento liberal y cuyo punto culminante puede situarse en 1876) se pasó a la publicación de las normas que integran a las provincias vascongadas en el régimen constitucional único, aboliendo de facto el sistema foral y articulando, sin embargo, una excepción a la unidad financiero-pública del estado mediante la puesta en funcionamiento del concierto económico, aprobado por vez primera en 1878.

Finalmente, tras la Guerra Civil, el gobierno de Franco suprimió el régimen concertado para las provincias de Vizcaya y Guipúzcoa, manteniéndolo en Álava y Navarra.

Verificada la Transición democrática, la Constitución de 1978 añadió a su texto una Disposición Adicional, la primera, fruto de una complicadísima tramitación parlamentaria que, en palabras de Abril Martorell, era la que llevaba “mayor carga emocional y afectiva del todo el texto”. Dicha disposición, como es bien conocido, proclama que la Constitución ”ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales” cuya actualización deberá llevarse a cabo en el marco de la propia Constitución y de los Estatutos de Autonomía.

Este proceso de actualización del régimen foral ha sido, a partir de ese momento, fuente de derecho para una diversa serie de normas de atribución competencial bien en favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco, bien en favor de sus provincias (Territorios Históricos) y entre ellas, muy especialmente, cabe destacar, a los efectos que ahora nos interesan, a la Ley del Concierto Económico de 1981.

Esquemáticamente la Ley del Concierto aporta dos instituciones fundamentales. En primer lugar (Cap. I) desarrolla un principio general de autonomía en materia tributaria, sistema sometido, en todo caso, a importantes limitaciones en términos de solidaridad intraestatal, armonización fiscal, colaboración y no discriminación (art. 4).

Estas limitaciones han resultado efectivas hasta tal punto que, en la práctica, el uso que las administraciones forales han hecho de las facultades del concierto han caminado mas por la senda de la gestión tributaria que del diseño de nuevos impuestos procediendo, en este caso, a la práctica de una operación comúnmente denominada “foralizar” consistente en reproducir mediante Normas Forales los contenidos materiales de la legislación tributaria estatal, con lo que se salvaba el principio legitimista sin incurrir en desarmonías. Este es, por cierto, un buen ejemplo de como la política puede resolver conflictos, aparentemente insolubles entre el mundo de lo material y el de lo simbólico.

La cuestión tiene, en efecto, algo de diabólico.

Cuando la Constitución afirma amparar unos “derechos históricos”, no dice cuáles son ni en que pueden consistir, con lo que se trata, más bien, de una declaración política, asaz arriesgada, cuya única cautela consiste, precisamente, en la exigencia que se procediera a su actualización en el seno del sistema estatutario.

A su vez, la propia Ley de Concierto minimiza las posibilidades de establecimiento de tributos reconocida en su artículo por aplicación de las severas normas armonizadoras del artículo 4.

Por si fuera poco, España ingresa en la Comunidad Europea, comunidad que tras el Tratado de Maastricht de xx acelera su proceso de consolidación como Unión Europea, política, económica y monetaria en la que los resabios forales en materia tributaria no dejan de ser poco menos que una extravagancia o un particularismo solo respetable en el caso de que no amenace con distorsionar los sagrados principios de la libre circulación y del mercado interior único.

Así, el debate entre tradicionalistas fueristas y nacionalistas liberales es el mismo ahora en las postrimerías del siglo XX que el verificado en pleno siglo XIX. Si acaso cambian los actores y el escenario pero la obra es la misma. Cuando se quiso consolidar en España un mercado interior eficiente, sobraron los regímenes fiscales privativos; cuando se pretende en Europa, ocurre de igual modo.

En ambos discursos, naturalmente, abundan los elementos de carácter simbólico y material, por ello debemos ser cautos a la hora de formar una opinión. No cabe ninguna duda de que bajo algunas de las patrióticas y encendidas muestra de indignación que llaman a la defensa numantina del régimen foral (cuando no a la ruptura del pacto constitucional) se rastrean interesadas defensas de un régimen fiscal privilegiado, menos gravoso o más asequible. Del mismo modo, no parece creíble que sea el mero afán de legalidad el que haya podido mover en su día a los distintos reclamantes, bien desde la administración central, bien desde alguna Comunidad Autónoma competidora.

La vida política es así, intereses y emociones mezclados en variadas fórmulas.

Lo que no cabe en absoluto silenciarse en medio de toda esta barahúnda de declaraciones encendidas (e incendiarias) es que el régimen concertado, además de retórica, aportó a Euskadi una segunda institución, el Cupo (Cap. II de la Ley del Concierto) bien material, contante y sonante que no ha dejado de brindar sus más que generosos frutos.

Quien esté dispuesto a dar por liquidado el pacto de amparo de los derechos históricos solo porque el Tribunal Europeo de Justicia pueda declarar ilegal una aplicación concreta de una norma que el buen sentido hubiera evitado en todo caso, debería, del mismo modo estar dispuesto a liquidar esta segunda parte de aquel pacto político.

Lo cierto es que la implantación del mecanismo del Cupo como aportación global del País Vasco al Estado y como mecanismo de valoración de las políticas públicas en el momento de efectuar su transferencia ha supuesto, esto no lo niega nadie, una verdadera bendición para las arcas públicas autonómicas debido a la frecuente sobrefinanciación con la que eran asumidas. Por otro lado el estado no ha dejado en ningún momento de gastar e invertir en el teritorio de la comunidad Autónoma, tanto para financiar servicios creados en Euskadi, precisamente por actualización de derechos históricos (Ertzantza) como para hacer frente a la crisis de las industrias públicas con sede en el País Vasco (Astilleros, Altos Hornos, etc.) así como para la inversión en infraestructuras básicas de competencia estatal (Puerto de Bilbao, Aeropuestos, Renfe, etc.).

El Cupo es la parte del Concierto que mejor representa ese pacto político constitucional que ha funcionado y funciona perfectamente y que representa, por cierto, un esfuerzo de solidaria generosidad del conjunto de los españoles para con los vascos.

La resultante de todo ello creo que debe ser un llamamiento a la templanza y a no exacerbar respuestas emocionales, si bien reconozco que este tipo de aproximaciones desapasionadas a la realidad política no suelen ser eficaces ni bien recibidas por el respetable.

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